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城投公司在投资拿地工作中，经常会接触到土地指标，土地增减挂钩、占补平衡等概念。对于这些概念如何定义、有何区别、操作要点有哪些，今日方达咨询分享《土地综合整治占补平衡、指标购买详解》，为您详细解读。

我国土地辽阔，农村土地是农民赖以生存的根本。近几年，农村正在大力推进乡村振兴战略，乡村振兴的根本就是要把土地先整治好，然后进行高标准农田建设。

一、土地整治

（一）什么是全域土地综合整治？

全域土地综合整治是在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

（二）整治内容有哪些？

自然资源部表示，这次土地综合整治试点，推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。

（三）全域土地综合整治有哪些扶持政策？

1、针对永久基本农田

整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%，调整方案应纳入村庄规划。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。

2、针对腾退建设用地

整治验收后腾退的建设用地，在保障试点乡镇农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的前提下，重点用于农村一二三产业融合发展。允许将依法自愿有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地整治后转变为集体经营性建设用地入市。节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。自然资源部将对试点工作予以一定的计划指标支持。

另外，在此次整治过程中禁止违背农民意愿搞大拆大建，发现问题要及时纠正。

3、乡村生态保护修复

要按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，结合农村人居环境整治，优化调整生态用地布局，保护和恢复乡村生态功能，维护生物多样性，提高防御自然灾害能力，保持乡村自然景观。

（四）为何要启动全域土地综合整治？

1、自然资源部生态修复司负责人指出，在同一空间上，乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题并存，单一要素、单一手段的土地整治模式已经难以完全解决综合问题。因此，各地需要在国土空间规划的引领下，进行全域规划、整体设计，用综合性手段进行整治。这不仅有利于统筹农用地、低效建设用地和生态保护修复，促进耕地保护和土地节约集约利用，还能解决一二三产融合发展用地问题，改善农村生态环境，助推乡村振兴。

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2、此番政策突出耕地保护。通知规定，通过全域土地综合整治，确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%。以“不动是常态，动是例外”的导向，涉及永久基本农田调整的，必须确保整治区域内新增永久基本农田面积不少于调整面积的5%。

在盘活乡村存量建设用地方面，上述负责人介绍说，显化农村土地资产价值，允许节余的建设用地指标，按照城乡建设用地增减挂钩政策使用，并将流转范围从县域扩大到省域，促进土地要素科学配置、合理流动，为乡村振兴提供强有力资金支持。

（五）相关思考与建议

重视村庄布点格局。正在开展的国土空间规划编制工作，将从国土空间层面落实每宗地的性质，这既涉及村庄的扩大或撤并，也会为全域土地综合整治和乡村振兴战略实施提供支撑，在全域土地综合整治中选择安置点的时候要统筹考虑村庄的布点格局。

实施“点状供地”。“点状供地”针对在城镇开发边界外发展的现代种养业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业等乡村产业项目，可以有效破解传统供地方式涉及的用地指标难获取、农用地难征收、项目资金需求大、投资回收期长等问题，大力实施“点状供地”有利于发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴。

二、占补平衡

通过近一年来的实践和探索，省自然资源厅走出了一条通过“升级”建设高标准农田，提高耕地粮食产能的新路子：通过实施“旱改水”、“坡改梯”、农田基础设施建设、农田地力提升等措施提高耕地质量从而提高粮食产能，既可以缓解全省耕地占补平衡中粮食产能指标压力，又能通过交易新增粮食产能指标获得资金，破解高标准农田建设投入费用不足的难题，实现“双赢”。

（一）什么是耕地占补平衡？

耕地占补平衡是建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地的行为。占用单位要负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。

（二）占补平衡制度

《土地管理法》第31条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

这就是说占用耕地用于非农建设的，占用多少就必须开垦多少同面积和同质量的耕地。这就是通常说的“占多少，补多少”的占补平衡制度。

在占补平衡具体操作中，我国在县（市、区）层面建立了指标储备库，实行分类管理、分别使用和指标核销。县（市、区）在申报建设占用耕地时，按照占补平衡的要求，应从本县、市储备库的补充耕地指标中进行核销。

（三）“耕地占补平衡”和“城乡建设用地增减挂钩”的区别

为确保耕地面积不减少，建设用地有序增加，国家逐渐加大了土地资源的管理制度，严格执行耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策，以提高土地节约集约利用水平。各地也都在积极推进耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目，那“耕地占补平衡”和“城乡建设用地增减挂钩”有什么区别？

耕地占补平衡通俗的理解是指建设项目占用耕地后需要补充同等面积的耕地，自己补充不了就要去买指标。耕地占补平衡所产生的土地指标是耕地指标（旱地、水田）。占补平衡项目主要以复垦水面、坑塘、林地、草地、未利用地、坑塘、沟渠、滩涂等农用地和未利用地为主，原地块一般不具备建设用地性质。

城乡建设用地增减挂钩通俗的理解是将若干拟改造的农村建设用地整理复垦为耕地，释放出城乡建设用地指标，用于城镇建设，在保证各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，优化土地利用结构和空间布局的目标。

（四）耕地占补平衡价格标准怎么定?

耕地占补平衡费价格标准⼤致如下：

1、征⽤耕地的，按其前三年平均年产值的⼋⾄⼗倍计算；

2、征⽤精养鱼池的，按其邻近耕地前三年平均年产值的⼗⾄⼗⼆倍计算；征⽤其它养殖⽔⾯的，按其邻近耕地前三年平均年产值的四⾄⼋倍计算；

3、征⽤果园或其他经济林地的，按邻近耕地前三年平均年产值的⼋⾄⼗⼆倍计算；

4、征⽤未利⽤地的，按相邻耕地前三年平均年产值的三⾄五倍计算；

看看这四条关于耕地征⽤补偿的规定，⼀般耕地征⽤补偿的标准是三年平均总产值的8-10倍，如果园、经济林的补偿则更⾼。

耕地占⽤的⽤途不同，补偿⽅式也不同，包括有什么补偿，⼟地补偿费，地上附着物补偿费，青苗补偿费和安置补助费。这些都是⽬前农村普遍存在的征地费⽤问题，需要从各个⽅⾯考虑农民⼟地问题。耕地占补平衡是国家⽐较重视的问题，否则容易造成内部⽭盾，要考虑到农民的利益。

三、土地指标购买

（一）“土地指标”的内涵

土地指标从大类上可区分为建设用地指标和耕地指标，其中落实耕地指标是城市建设过程中占用耕地进行项目建设，实现建设用地指标对应项目能够落位的前置条件。一般来说，落实耕地指标的途径有三种：补充耕地指标、增减挂钩节余指标、新增耕地节余指标（工矿用地复垦节余指标）。

1、“补充耕地指标”：建设项目占用耕地时需要进行耕地占补平衡，而耕地占补平衡指标要求在占用耕地前，就已经落实好补充工作，直接从当地储备库的补充耕地指标中进行核销，所以此时需要考虑是否可以为项目获取足够的耕地占补平衡指标。由于“当地储备库指标不足”无法完成补充的，需跨区域协调指标(县域/省域/国家价格不一)。

2、“增减挂钩节余指标”：建设用地指标分为新增建设用地指标和增减挂钩指标(规划中已安排拆旧建新)，在实践中我们优先考虑使用新增建设用地指标，其次才考虑增减挂钩指标；由于增减挂钩指标（即增减挂钩周转指标）是通过各地方政府在土地利用年度规划中进行控制的，当增减挂钩的指标不足时，需要安排购买(县域/省域/国家价格不一)。

3、“新增耕地节余指标”：有些省份由于存在工矿废弃用地较多，以山西省为例，山西省人民政府印发的《山西省土地指标交易调剂暂行办法》中将为实施城乡建设用地增减挂钩拆旧区复垦、历史遗留工矿废弃地复垦等各种途径形成的耕地节余指标定义为新增耕地节余指标。与城乡建设用地增减挂钩制度下先下达周转指标，后通过复垦进行返还的模式不同，根据《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》第24条规定，工矿废弃地复垦项目验收合格后，由省级国土资源主管部门按照核定的复垦面积，再下达建新计划指标。

一般来说，建设用地指标主要来源于两方面：增量和存量，所谓增量是指新增建设用地计划指标（计划内新增建设用地指标），新增意味着其他用地向建设用地转换，因此若计划内建设用地指标的落位，涉及占用耕地的，则需要通过占补平衡制度补充相应规模和质量的耕地；而存量，则是在建设用地总量不变的情况下，通过低效建设用地和工矿废弃地复垦等手段，对建设用地的布局进行优化调整。总而言之，补充耕地指标是解决增量建设用地指标，增减挂钩节余指标是存量建设用地指标流通问题。因此，平常说的“没指标、缺指标” 有可能是指“没有增减挂钩节余指标”，也有可能指“没有补充耕地指标”。

（二）土地指标的应用

在片区开发项目实践过程中，我们首先要确保项目区属于允许建设区（建设用地）或有条件建设区，否则需要对用地规划进行调整；在确认土地用途满足后，需对土地利用现状进行查询，若土地利用现状为建设用地，则可以直接进行开发，无需购买土地指标。若项目区域内土地利用现状为农用地（包括耕地、其他农用地等），就需要履行农转用报批程序，该过程中涉及要落实两大指标。首先，需要落实建设用地指标，获取途径主要包括：计划内的新增建设用地指标和增减挂钩节余指标，不足部分需要购买增减挂钩节余指标。针对计划内的新增建设用地指标，需要按照占补平衡制度要求，核减补充耕地指标库中相同规模和质量的耕地指标，如果补充耕地指标库中数量不足，则需要通过交易制度购买补充耕地指标。增减挂钩指标由于本身是低效城乡建设用地复垦为耕地，本身带有补充耕地指标，则无需再购买补充耕地指标。

城市综合开发类项目一般分布于城市的边缘地带，大部分现状土地多为非建设用地（如耕地）。开展城市综合开发项目的投资建设，需要深刻理解占补平衡和增减挂钩政策设计的初衷，厘清土地指标内在含义，准确评估城市综合开发项目所需的土地指标类型、规模以及相应的投资成本。当缺少土地指标时，要分辨清楚短缺的是“补充耕地指标”还是“增减挂钩结余指标”。增减挂钩节余指标作为城市开发项目计划内新增建设用地指标之外的另一种补充建设用地指标的方式，其本身是农村土地综合整治复垦节余的低效建设用地指标，无需购买补充耕地指标，所以，增减挂钩节余指标的购买价格往往高于一般的补充耕地指标（占补平衡指标）。在城市综合开发项目实施过程中，投资企业为降低开发成本，往往希望能够最大限度向政府争取计划内新增建设用地指标，以此降低指标费用的支出。

（三）补充耕地指标交易

1、交易流程

补充耕地指标分为省内交易和跨省交易两种情况，2018年国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》提出，耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，可以在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务，各省的补充耕地指标省内交易流程和制度大同小异。

2、定价原则

跨省域补充耕地资金收取标准：经国务院批准补充耕地由国家统筹的省、直辖市，应缴纳跨省域补充耕地资金。以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数确定跨省域补充耕地资金收取标准。

（1）基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元。

（2）产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。

（3）根据区域经济发展水平，将省份调节系数分为五档。

一档地区：北京、上海，调节系数为2；

二档地区：天津、江苏、浙江、广东，调节系数为1.5；

三档地区：辽宁、福建、山东，调节系数为1；

四档地区：河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、海南，调节系数为0.8；

五档地区：重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海，调节系数为0.5。

示例：补充耕地指标调剂价格=（基准价+产能价格）*调节系数。以北京购买河北1亩节余指标价格为例，假使一年两季节种小麦1000斤，玉米1500斤，产能价就是25万一亩，则每亩价格=（10+25）*2=70万。

国家统筹补充耕地经费标准：补充耕地每亩5万元（其中水田每亩10万元），补充耕地标准粮食产能每亩每百公斤1万元，两项合计确定国家统筹补充耕地经费标准。

示例：补充耕地经费=基准价+产能价格。以河北1亩补充耕地为例，假使一年两季节种小麦1000斤，玉米1500斤，产能价就是7.5万一亩。则补充耕地经费为5+7.5=12.5万/亩。

省级统筹补充耕地经费标准与国家统筹不同。以湖北省为例，补充耕地旱地每亩5万元、水田每亩10万元（由旱地改造的水田每亩5万元），粮食产能每亩每百公斤0.5万元标准确定经费标准。指标交易通过公开竞价，通常设有最高限价，如湖北省最高限价为旱地指标40万元/亩、水田指标60万元/亩、旱改水指标30万元/亩。

3、补充耕地指标交易收入的用途

跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。省内统筹补充耕地资金用途与跨省域基本保持一致，《湖北省补充耕地指标省级统筹管理办法》明确：补充耕地经费纳入财政预算管理，用于耕地保护补偿和激励、高标准农田建设、国土空间规划和生态修复、全域国土综合整治、巩固脱贫攻坚成效和服务乡村振兴战略。

（四）增减挂钩节余指标交易

1、交易流程

根据2018年国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》， “三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县的增减挂钩节余指标，由国家统筹跨省域调剂使用。省内交易与国家统筹略有不同，但各省内部交易流程基本一致。

2、定价原则

国家统一制定跨省域调剂节余指标价格标准。节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元。

各地的省内增减挂钩节余指标调剂价格与跨省调剂价格也有不同指标交易通过挂牌出让公开交易，价高者得。

3、调剂资金的用途

指标流转产生的调剂资金全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标深度贫困地区的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。

四、以耕地占补平衡指标为收入的专项债案例

目前，各地积极推进耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目。

从政策支持的角度看，《中共中央、国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》、《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》等文件都在鼓励利用耕地占补平衡指标收入来引入民间资本参与土地复垦和矿山地质环境等方面的治理。

此外，与耕地占补平衡指标密切相关的农田建设指标也得到了明确。2019年11月，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》明确提出：“到2022年，全国要建成10亿亩高标准农田。”

高标准农田项目建设需要强大的资金保障，为破解高标准农田建设资金筹措难题，各省谋划了多种项目资金筹措方式。

（一）绵阳市梓潼县2020年-2022年高标准农田建设项目

1、建设内容：

建设高标准农田总面积7.5万亩。(1) 田型调整: 2.34万亩。(2) 土壤改良增施有机肥: 9000吨。(3) 整治山坪塘100口，整治石河堰10处，新建蓄水池74口，整治及新建提灌站20处。(4) 田间灌排渠系:灌排渠道工程:总长200km。(5) 田间道路:机耕道共计160km。生产路共计120km。

2、资金来源：

本项目总投资35000万元。财政预算投资11000万元；10年期专项债券融资24000万元。

3、收入来源：

主要为项目实施后新增耕地用于增减挂钩节余指标流转的收入。预期收益39278.67万元，本息覆盖倍数为1.16。

（二）正安县高标准农田建设项目

1、建设内容：

主要是项目涉及区域的农田土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态保护工程、其他配套附属工程。项目区总面积94274.46亩，项目区建设规模70000亩，项目实施后，建成高标准基本农田48563.70亩，拟新增耕地面积8462.54亩，其中新增水田5282.4亩，旱地3180.14亩，旱改水面积1041.05亩。

2、资金来源：

本项目总投资32911.52万元。财政预算投资6911.52万元，15年期专项债券融资26000万元。

3、收入来源：

新增水田、新增旱改水及新增旱地等新增指标交易收入。预期收益77573万元，本息覆盖倍数为1.87。

由此可见，亦有专项债券农田建设项目利用耕地占补平衡指标收入参与土地复垦，以优化土地资源配置，实现耕地占补平衡。

针对全域土地综合整治 自资部重磅发文！（15号文） 财政部关于印发《耕地建设与利用资金管理办法》的通知（12号文）

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