研讨会现场

8月26日，“依法惩治电信网络诈骗　协同推进网络诉源治理”研讨会在京召开。全国人大代表以及来自全国人大监察司法委、全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、中国银行保险监督管理委员会等单位的同志、专家学者及互联网企业代表共聚一堂，对打击电信网络诈骗问题进行深层次、系统性探讨，以期协同推进电信网络诈骗诉源治理。

研讨会设置了“电信网络诈骗犯罪形势发展和惩治对策”“电信网络诈骗犯罪涉案资金处置和追赃挽损”“电信网络诈骗犯罪源头预防和诉源治理”三大议题。与会代表认为，针对当前电信网络诈骗犯罪多发高发态势，应进一步织密打击治理该类犯罪法网，完善相关法律制度，构建惩防并举、预防为先、治理为本的综合性防控体系；在注重打击犯罪的同时，做好资金处置和追赃挽损工作；加强电信网络诈骗犯罪诉源治理、综合治理，强化协作形成合力，挖掉犯罪之“根”。

研讨会由检察日报社、最高检第四检察厅主办，人民检察杂志社承办。

主题发言

反电信网络诈骗法的立法进展

展开全文

许永安

（全国人大常委会法工委刑法室副主任）

为贯彻落实党中央决策部署，适应预防、遏制和惩治电信网络诈骗需要，加强反电信网络诈骗工作，自2021年4月起，全国人大常委会法工委会同有关方面抓紧工作，在深入调查研究、广泛听取意见、总结实践经验基础上，起草了《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》（以下简称《草案》）。2021年10月，全国人大常委会对《草案》进行初次审议，2022年6月进行二次审议。根据工作安排，《草案》即将提请全国人大常委会第三十六次会议进行三次审议。

一、制定反电信网络诈骗法的主要考虑

一是贯彻落实党中央决策部署的重要举措。当前，电信网络诈骗活动多发高发，严重危害人民群众利益和社会和谐稳定。习近平总书记高度重视打击治理电信网络诈骗犯罪工作，多次作出重要指示批示。2021年4月，习近平总书记对打击治理电信网络诈骗犯罪工作作出重要指示强调，要坚持以人民为中心，统筹发展和安全，强化系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理，坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施和金融、通信、互联网等行业监管主体责任，加强法律制度建设，加强社会宣传教育防范，推进国际执法合作，坚决遏制此类犯罪多发高发态势，为建设更高水平的平安中国、法治中国作出新的更大的贡献。2021年12月6日，习近平总书记在中共十九届中央政治局第三十五次集体学习时强调，对人民群众反映强烈的电信网络诈骗、新型毒品犯罪和“邪教式”追星、“饭圈”乱象、“阴阳合同”等娱乐圈突出问题，要从完善法律入手进行规制，补齐监管漏洞和短板，决不能放任不管。习近平总书记的这些重要指示对反电信网络诈骗工作的指导思想、基本原则、关键环节、制度构建，以及加强法律制度建设等提出明确要求，特别是要求从完善法律制度入手进行打击治理。制定反电信网络诈骗法是落实党中央决策部署、打击遏制电信网络诈骗的重要举措。

二是坚持以人民为中心，统筹发展和安全的必然要求。在全国各类刑事案件特别是严重刑事案件大幅下降趋势下，电信网络诈骗犯罪逆势上扬，极大拉升了刑事案件数量，打击形势复杂严峻。实践中，帮助信息网络犯罪活动罪是电信网络犯罪特别是电信网络诈骗犯罪的重要“帮凶”，该罪名在各类刑事犯罪起诉人数中排名第三。电信网络诈骗活动中，犯罪分子利用新型电信网络技术手段，钻管理漏洞，利用非法获取个人信息、网络黑灰产业交易等实施精准诈骗，组织化、链条化运作，跨境跨地域实施。电信网络诈骗在社会上蔓延，群众的养老钱、看病钱、上学钱被骗，人人可能陷于被骗风险，这严重破坏社会诚信，危害人民群众获得感、幸福感、安全感。电信网络诈骗犯罪已成为发案高、损失大、群众反响强烈的突出犯罪，需要进一步通过完善制度加以坚决打击治理，维护人民群众切身利益。

三是反电信网络诈骗工作实践的迫切需要。反电信网络诈骗工作综合治理、源头治理方面的制度措施不够充分，金融、通信、互联网等行业治理存在薄弱环节，需要进一步建立完善各方面责任制度，形成协同打击治理合力；现有法律规定较为分散，针对性不强，各方面对于加强法律制度建设的需求较为迫切；实践工作中，一些政策文件和好的经验做法需上升为法律规定。为此，一些全国人大代表也已多次提出相关意见建议。

二、立法中需注意处理好三对关系

（一）专项法律与其他法律的关系

一是反电信网络诈骗法是“小快灵”立法的重要立法实践。这部立法主要考虑通过“小切口”，对关键环节、主要制度作出规定，力求精准有效，条文数量不求多，立法进程要快，是一部体现“小快灵”特点的立法，将进一步丰富全国人大常委会的立法形式。

二是坚持急用先行，与其他行业立法共同推进。在治理电信网络诈骗方面，现行有关法律和决定，如网络安全法、反洗钱法及《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》等都涉及电信网络诈骗治理的相关规定，但上述法律规定总体较为分散，针对性不强。 反电信网络诈骗法作为专门立法，虽然体量小，但涉及金融、通信、互联网、个人信息保护等各领域，是一部全面集中、系统综合、针对性强的“小”法律，目的是解决当前迫切的立法需求，要坚持急用先行。同时，其他列入全国人大常委会立法规划的行业性法律，如制定电信法、网络犯罪防治法，修改反洗钱法、商业银行法等，对电信网络诈骗涉及的相应领域作出规范，也是十分必要的。专门立法与行业立法将相互配套、共同发力，为打击治理电信网络诈骗犯罪提供充分的法律制度供给。

（二）惩治和防范的关系

为依法打击电信网络诈骗，刑法已作出数次相关修改完善，打击的法律手段总体上较为充足。除了诈骗罪等传统罪名外，近年来刑法数次修正特别注意到电信网络诈骗犯罪等网络犯罪不同于传统犯罪的特点，专门进行了系统性、针对性修改，从帮助、预备、互联网企业责任等各环节、各阶段单独定罪处罚，在立法层面解决了网络犯罪定罪门槛高、查证难等突出问题，力求“打早打小”、全链条打击。此外，刑法还规定了侵犯公民个人信息罪、妨害信用卡管理罪等，总体上能够满足实践需要。反电信网络诈骗法立足综合治理、源头治理和依法治理，侧重前端防范，按照完善预防性法律制度的要求加强制度建设，变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，变“重打击”为“打防管控”并重。

（三）发展和安全的关系

反电信网络诈骗法将统筹发展和安全、坚持精准防治作为重要出发点，依法保护公民和组织合法权益，防止“一刀切”的打击方式对市场服务、人民生活造成不利影响。该法将赋予有关部门充分的执法和管理措施、明确企业应承担的相关社会责任。制度设计时充分考虑对群众生活和营商环境的影响，主要针对金融、电信、互联网领域的异常风险行为进行监督管理，精准惩治具有电信网络诈骗特征的行为，充分利用大数据等技术手段，同时对相应救济渠道进行规定。

数字化改革促进网络诉源治理的检察实践

刘 喆

（最高人民检察院检察技术信息研究中心主任）

面对数字化改革给网络诉源治理带来的机遇和挑战，最高人民检察院检察技术信息研究中心积极助力检察业务数字化转型，强化检察技术建设，加强数据理论和检察实践研究，致力于不断提高线索发现和勘验取证、技术性证据专门审查、司法鉴定等工作质效。结合实践中的案例，从网络诉源治理的角度来看，可从以下三方面推进提升。

一、准确把握数据的权属，理解“所有”而非“可用”

目前，理论界和实务界对于数字权利属性的认识依然有一些困惑。传统的物权“所有”具有排他性，对物“所有”只要不违法和侵害别人合法权益，就可以排他性完全使用。数据的核心价值是其蕴含的信息，数据的权属包括了对数据的所有权和对信息的使用权，是否占有、所有数据，就像普通物权一样，拥有完全使用权，可以在不违法、不侵害别人利益的情况不受管控、限制地使用。实践中，很多案件反映出一些网络平台、商家获取数据后，对数据进行分析，掌握个人购买意愿、倾向和能力，从而有针对性地推荐商品或提高价格，谋取更大商业利益。在网络诈骗犯罪案件中，很多犯罪分子利用数据筛选确定诈骗对象，或有针对性地编造“故事”，提高诈骗成功率。在国外，有些立法例对数据使用进行明确限制，如，利用大量裁判文书分析某个法官的裁判习惯，进而有针对性地在法庭上进行陈述的行为，就属于一种违法行为。当前，我国行政管理更多是对平台、商家获取数据进行限制，但这也会影响平台、商家提供服务的质量。为此，应加强对数据的权利属性，特别是物权属性的研究，对数据的获取加以规制，同时对数据的使用和算法进行约束，使数据按需获取依规使用，维护人民群众的个人隐私权利和经济利益，维护网络环境安全。

二、充分发挥数据在社会治理中的作用

随着网络和科学技术的发展，人们的社会生活更多地向虚拟空间转移。网络在利用数据的便捷传递为群众带来便利的同时，也给违法犯罪分子利用信息不对等钻法律空子、破坏网络空间秩序提供了条件。社会治理是体系化工程，需要各方面的配合、协作。目前，各行政执法机关对于网络空间治理往往独立作战，各种行政管理、社会治理的数据因强调数据安全、数据所有权等，被牢牢控制在有关机关、团体和单位手中。数据特别是社会管理数据的社会属性没有被充分认识，数据无法进行共享、共用，从而造成打击网络违法犯罪、促进网络诉源治理存在信息孤岛或信息不对等、不匹配现象，影响打击效果。 网络诉源治理就是要从个案到类案，通过大数据分析比对，发现网络管理的问题和风险。同时，从技术上看，如联邦计算、隐私计算和算法共识等，完全可以保证数据“可用不可见，可用不可有”，确保数据安全。因此，促进网络诉源治理就是要解决数据共享问题，让数据资源充分释放，让数据碰撞产生“化学反应”。

三、数字时代电子证据的证明力问题

数字时代的演进衍生了大量电子证据取证问题。现有电子证据取证规范散见于相关部门的一些规定中，如，2005年公安部发布的《计算机犯罪现场勘验与电子证据检查规则》，2019年公安部发布的《公安机关办理刑事案件电子数据取证规则》等。这些规范操作性规范较多、约束性规范较少，程序性规范较多、实体性规范较少，各个规范的原则层面并不矛盾，但具体案件中适用不同规范得出的结果有时不一致，造成证据冲突。网络诉源治理需要突出证据的作用，以更公正打击各种违法犯罪活动。证明网络违法犯罪最重要的是电子证据，电子证据证明力问题应从以下方面加以完善：

第一，提升各种规范层级。如果从部门规范上升为法律，则其证明力有了法律保障。第二，加强证据转化和应用。电子数据具有多样化、海量性特征，电子数据转化成电子证据需要从海量数据中寻找关联，这需要强大的技术和算法支撑，用以减轻人力负担或者使任务完成更有可能。第三，完善立法规范取证过程。司法实践中，对取证过程的规范往往比较原则、笼统，导致取证过程的客观性、合法性和证据关联性在庭审质证中易被诟病。另外，由于电子数据的易窜改性，电子证据完整性也易被质疑。应该充分认识到电子证据的多样性，加强研究，建立电子证据取证规范体系，确保证据证明力不被减损。

第一阶段主题研讨

电信网络诈骗犯罪形势发展和惩治对策

电信网络诈骗犯罪态势及打击治理

张硕

（公安部刑事侦查局处长 ）

近年来，随着信息社会快速发展，传统犯罪持续下降，犯罪结构已经发生重大变化，以电信网络诈骗为代表的新型网络犯罪成为主流犯罪。特别是新冠疫情背景下，人们生产生活加速向网上转移，进一步加剧了该类案件的多发高发。

一、当前电信网络诈骗犯罪的发展形势

一是诈骗手法加速迭代变化。诈骗集团紧跟社会热点，诈骗类型不断翻新，话术套路不断升级，诈骗手法加速融合变化。诈骗集团非法获取公民个人信息，针对不同对象定制专门脚本，实施精准诈骗，更具隐蔽性和迷惑性。

二是技术支撑更加专业复杂。诈骗集团利用区块链、AI智能、GOIP等各种新技术新业态，不断更新犯罪工具，技术专业性不断加强。诈骗集团大量利用跑分平台和虚拟货币进行洗钱活动，其中利用USDT（泰达币）洗钱尤为明显，诈骗集团利用其匿名性、去中心化、交易便捷、全球流通等特性逃避公安机关追查打击，资金对抗走向更复杂领域。

三是跨国有组织特征日趋明显。境外诈骗集团组织严密、分工明确，其多行业支撑、产业化分布、集团化运作、精细化分工等跨国有组织犯罪特征日趋明显。目前电信网络诈骗境外作案占比已达到80%。各国警方打击此类犯罪的框架性协议有待完善，难以及时启动侦查程序，跨境打击和调查取证难度大。

四是境内源头治理还需加强。部分重点地区属地责任落实还不到位，人员控不住、劝不回，仍有大量涉诈重点人员滞留境外。境内App制作开发、引流推广、买卖信息、转账洗钱等电信网络诈骗犯罪关联黑灰产业仍需加大打击治理力度。

五是群众防骗识骗能力有待提高。电信网络诈骗类型繁多，手法复杂，部分群众对于电信网络诈骗了解认识不够，警惕意识不强，不能进行有效防范应对。

二、公安机关打击治理电信网络诈骗犯罪工作情况

公安机关坚决贯彻落实党中央决策部署，按照“四专两合力”的总体工作思路，以前所未有的力度和举措深入推进打防管控各项工作。去年6月至今，电信网络诈骗立案数连续14个月同比下降，电信网络诈骗犯罪近年来的持续上升势头得到有效遏制。

一是持续保持严打态势，强力惩治涉诈犯罪。公安部全面落实快查快打工作机制，指导各地公安机关开展专项行动，保持对电信网络诈骗犯罪及其相关网络黑灰产犯罪的严打高压态势。

二是深入开展预警反制，守护群众财产安全。公安部会同其他单位将大数据、云计算、人工智能等科技手段与治理措施深度融合，建立分级联动劝阻机制。

三是全面落实综合管控，源头治理成效明显。公安部依托国务院部际联席会议机制，压紧压实地方党委政府主体责任，督促各地党委政府全力推进涉诈人员拦截劝返工作。会同联席会议其他成员单位，督促金融、通信、互联网行业主动履行主体责任，全面开展风险排查，及时堵塞风险漏洞。

四是积极开展国际合作，重拳出击震慑境外。公安部克服疫情带来的困难，先后向东南亚、中东等地区派出多个工作组，积极开展国际执法合作，先后将近千名犯罪嫌疑人从境外遣返回国。深入推进“拔钉行动”，成功抓获23名长期在境外出资搭建诈骗窝点或担任诈骗集团“高级主管”的犯罪嫌疑人，另有14名目标在逃人员迫于强大压力向公安机关投案自首，极大震慑了境外诈骗分子。

五是反诈宣传形式多样，全民参与共筑防线。公安部多次召开新闻发布会向全社会通报打击成效，公布典型案例，揭露诈骗手法。国家反诈中心官方政务号累计发布视频6800多条、播放41亿次。国家反诈中心App受理群众举报线索1434万条，向群众预警8891.7万次。会同中宣部组织开展“全民反诈宣传月”活动，积极构建覆盖全社会的反诈宣传体系，切实提升群众防骗识骗能力，努力营造全民反诈、全社会反诈的浓厚氛围。

惩治电信网络诈骗中的行刑衔接问题

赵玮

（最高人民检察院第四检察厅主办检察官）

反电信网络诈骗法（草案）第六章针对网络黑灰产以及电信、金融、互联网行业违反反诈法律规定的行为集中系统规定了行政处罚行为，不仅使得对上述行为实施行政处罚将有法可依，也必将推动行政执法与刑事司法的有效衔接。

一是有力加强刑行案件衔接。在迭代发展的网络犯罪面前，刑法规定的立案追诉标准往往轻易就能达到，随着打击力度加大，有关犯罪案件数量快速上升。此前，对网络黑产行为行政处罚缺失，导致一些构成犯罪但情节较轻行为，缺乏出罪分流通道。在反电信网络诈骗法即将出台背景下，一方面，检察机关应充分把握好起诉裁量权。对电信网络犯罪行为追诉，既要考量行为的危害性、可罚性和有责性，又要把握刑事政策的适用，合理控制犯罪圈和刑罚圈。另一方面，对不构成犯罪但构成行政违法或构成犯罪但情节轻微的行为人，在作出不起诉决定同时，移送行政机关，督促行政机关依法及时作出行政处罚；对于作出相对不起诉的，应从严加大处罚力度，做到罚当其行。

二是积极推动行刑信息共享。行与刑的衔接，除了要将行政执法中发现的涉嫌犯罪线索移送公安司法机关，防止以罚代刑，还要加强行政执法信息在刑事司法中的共享使用，从而为司法证明提供便利。一方面，相较其他犯罪，电信网络诈骗犯罪链条长，行为人之间保持着“心知肚明”的“松散”联系，证明主观明知一直是办案难点。反电信网络诈骗法颁布施行后，势必会有力推动行政监管，行政处罚力度加大，这些处罚信息的同步移送、共享，将从证据层面有力破解电信网络犯罪的主观证明难题，实现对犯罪全链条打击。另一方面，行与刑的衔接将有力压实网络服务提供者主体责任。刑法修正案（九）增设了拒不履行信息网络安全管理义务罪，初衷也是为了强化前端责任。从司法实践看，这一罪名适用甚少。之所以造成这种情况，主要有三个方面因素：第一，关于网络服务提供者不履行法律、行政法规规定的信息网络安全管理义务的规定较为原则，实践中不好认定；第二，关于经监管部门责令采取改正措施而拒不改正的规定，实践中往往缺乏客观、具体、书面化的证据；第三，在行政执法、行政处罚程序未启动或深入推进的前提下，刑法过早介入可能违背谦抑原则。反电信网络诈骗法施行后，随着有关义务规定的实化和行政执法强化，将为该罪名的适用提供部分前置性基础。在这一过程中，推动加强行政执法信息的移送共享，有助于认定涉案企业、个人的主观方面，判定拒不履行信息网络安全管理义务的行为是否符合有关的犯罪构成，进而综合判断对其加以刑事处罚的必要性，从而发挥这一罪名的警示、惩治效应。这一罪名直接涉及企业主体，在适用时要注重政策把握，统筹考虑发展和安全，突出惩治重点，重在以点及面、以儆效尤，更好地促进和规范网络前端治理。

三是协同推进行刑共治。反电信网络诈骗，惩不是目的，治才是关键。近年来，检察机关立足“国之大者”，坚持能动履职，以案促治，以案促改，会同有关部门做实做深网络治理工作。结合办案参与网络治理实践看，司法机关处在案件处理的末端，位于各类矛盾问题集聚区，通过反向审视，更能全面发现治理的“短板”和“盲区”，从而准确分析问题产生的根源。同时，由于司法机关通过刑事案件发现揭示问题，所揭示的问题更为突出、严重，对于行业企业的触动也更为深刻。特别是反电信网络诈骗法（草案）进一步细化明确了电信、金融、互联网行业的主体责任，为司法机关通过办案发现治理问题提供了明确指引。下一步，检察机关应认真学习反电信网络诈骗法规定的前置责任，对照责任要求，坚持能动履职，充分利用数字化改革成果，实现从个案办理式监督到类案治理式监督，注重发现网络治理、行业发展中的共通性、机制性、突出性问题；发挥法律监督的“撬动”作用，推动实现检察机关法律监督和其他各类监督的有机贯通，发挥工作合力，协同推动网络治理走深走实。

对于加强反诈领域行刑衔接工作，提出以下三个方面建议：

一是建立完善反诈领域行政执法与刑事司法衔接机制，构建工作会商、信息共享、人员交流、执法办案协作、证据移送等制度，形成工作合力。

二是建立行政处罚信息共享平台，推动行政处罚和刑罚的有效对接，通过处罚大数据碰撞比对发现案件线索和存在的问题。

三是聚焦诈骗犯罪高发领域和反诈治理中的突出问题，加大联合执法、专项治理工作力度，结合典型类案办理，倒逼责任落实，推动反诈诉源治理。

电信网络诈骗犯罪打击治理难点及对策

陈攀

（最高人民法院刑事审判第三庭审判长）

电信网络诈骗及其关联犯罪严重侵害群众财产安全，影响社会和谐稳定，已超出单纯犯罪范畴，成为一个突出的社会问题。在持续打击整治高压下，电信网络诈骗犯罪手段更趋隐蔽，花样日益翻新，大批犯罪窝点向境外转移，关联犯罪不断蔓延，以致此类犯罪发案仍居高位，打击治理工作面临更加严峻挑战。

一是防范治理难。如，被非法交易的手机卡、信用卡是实施电信网络诈骗犯罪的必备工具，涉“两卡”黑灰产业是电信网络诈骗犯罪屡打不绝的重要地带，必须强化源头治理，斩断此帮助链条。如何促使电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构及相关互联网服务提供者认真履行主体责任，有效防控风险，兼顾经济效益与群众正常工作生活，需要进一步研究。

二是侦查取证难。目前境外执法取证受多种客观因素制约，存在境外证据特别是相关物证移交难或移交不全面、不及时、不规范等问题，给后期诉讼带来“后遗症”，影响打击效果，需要进一步研究解决。

三是案件认定难。电信网络诈骗及其关联犯罪在犯罪形态等方面与传统犯罪有很大区别，刑法、刑事诉讼法等法律关于案件管辖、证据采信、数额认定、共犯界定等方面规定已难以完全应对案件办理遇到的新情况、新问题。认定中罪与非罪、此罪与彼罪等问题常令办案人员困扰。

四是追赃挽损难。大部分电信网络诈骗犯罪案件，虽对被告人追究刑事责任，但其犯罪所得却难以追回或难以完全追回，使得被骗群众更为关切的挽损问题得不到根本解决，需进一步完善相关法律机制。

打击整治电信网络诈骗犯罪，是贯彻落实习近平总书记重要指示和中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》要求的重要工作，是维护广大人民群众根本利益、维护社会和谐稳定的必然要求。各方面应合力采取更加有力有效措施，力争尽快遏制电信网络诈骗犯罪多发高发势头。为此，建议重点考虑做好以下几方面工作：

一是继续强化源头治理。打击是关键，预防为根本。电信业务经营者、银行业金融机构和非银行支付机构、相关互联网服务平台企业，应继续落实好“两卡”管理机制，认真承担起平台等责任，切实履行法律义务，积极参加网络共管共治。

二是持续完善法律规定。理论研究和立法工作要为现实斗争服务。针对电信网络诈骗及其关联犯罪的新发展新特点，在总结司法实践经验的基础上，以反电信网络诈骗法出台为契机，构建起科学、完备的电信网络诈骗犯罪理论体系，以及包含电信诈骗类案件证据指引、涉诈资金依法返还机制在内的法律制度体系。

三是坚持宽严相济刑事政策。对电信网络诈骗犯罪必须一以贯之地坚持从严惩处方针，特别是依法严厉惩处跨境电信网络诈骗犯罪集团的首要分子和骨干成员等。应坚持犯罪数额与犯罪情节并重原则，防止因诈骗数额难以全部查证认定而客观上导致犯罪分子被轻判。同时，也要充分贯彻落实好宽严相济刑事政策，宽以济严，对于受蛊惑、欺骗、引诱参与诈骗的未成年人、在校或刚毕业的学生、残疾人等特殊群体，只要其悬崖勒马，真诚悔罪，坚持教育、感化、挽救为主，区别对待，依法从宽处罚。

四是持续加强法治宣传。各地各部门每年都在开展反诈宣传，取得一定积极效果。各地法院，特别是基层法院充分利用庭审直播，送法进校园、进社区、进农村等活动，开展有针对性的宣传教育。此外，还需要进一步丰富法治宣传形式，创新宣传方式，提高人民群众反诈防诈意识，形成良好社会氛围。

第二阶段主题研讨

电信网络诈骗犯罪涉案资金处置和追赃挽损

银保监会积极协同涉诈资金查扣及处置

周兰领

（ 中国银行保险监督管理委员会法规部处长）

中国银行保险监督管理委员会高度重视打击电信网络诈骗相关工作，积极落实国务院打击治理电信网络新型违法犯罪部际联席会议各项安排和要求，有关工作包括以下几个方面。

一、持续完善涉诈银行卡源头治理机制

银保监会持续指导各银行业金融机构严格落实银行卡实名制管理规定，做好开卡业务的真实性、合规性审核，明确要求同一客户在同一商业银行开立借记卡不得超过4张，代理开卡不得超过3张，杜绝违规代开卡、乱开卡、批量开卡等问题。近年来，银保监会多次要求各银保监局及各商业银行进行督查、检查和自查。从目前情况看，各商业银行已基本能严格执行实名制管理规定，严格限制开卡数量，部分银行在全国范围实现了个人开户、电子渠道类业务的远程集中授权处理，通过总行集中授权，确保实名制管理落实到位。上述工作加强了对不法分子获取犯罪工具途径的源头治理，为打击电信网络诈骗犯罪奠定了基础。

二、持续推进统一涉案账户查控平台建设

根据党中央和国务院有关部署，银保监会会同公安部，建立了公安机关与各银行业金融机构涉案账户资金网络查控平台。2016年上线运行以来，经过五年的持续建设和不断完善，对接银行数量已达3800家，基本覆盖了全国银行业金融机构，实现了公安机关对涉案账户的在线实时查询、冻结、紧急止付等功能。该平台改变了传统的人工柜台查控方式，显著提高公安机关查控工作效率，同时也大幅降低了银行业金融机构配合执法的成本。

三、持续细化电信网络诈骗涉案资金返还机制

根据国务院关于研究解决电信网络新型违法犯罪案件冻结资金及时返还问题的工作部署，为维护公民、法人和其他组织的财产权益，减少电信网络新型违法犯罪案件被害人的财产损失，确保依法、及时、便捷返还冻结资金，2016年8月，中国银行业监督管理委员会、公安部联合制定了《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定》，明确了公安机关、银行业金融机构返还的工作原则、职责，条件、程序、方法以及被害人义务。2016年12月， 中国银行业监督管理委员会办公厅和公安部办公厅还联合制定了《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定实施细则》。

四、工作建议

一是将继续督促银行业金融机构严格落实银行账户实名制，加强银行卡跨境交易管理，杜绝银行为电信网络诈骗活动提供支付服务，进一步加强对银行卡的管理。

二是积极配合公安机关继续做好涉案账户查询、止付、冻结等工作，持续推进涉案账户资金网络查控平台建设。在前期查控数据证据转化试点工作基础上，进一步研究完善相关技术规范，推动尽早实现资金查控数据证据转化工作目标。

三是继续配合监察机关、公安机关、司法机关等做好涉案账户资金处置等工作，督促指导银行业金融机构严格落实好各项工作要求；就电信网络诈骗犯罪中金融机构承担民事责任等问题广泛征求社会意见，就反电信网络诈骗法积极向全国人大常委会法工委建言献策。

公安机关深入推进“资金链”治理

杨琛

（公安部国家反诈中心专家）

电信网络诈骗犯罪形势严峻复杂，打击治理工作任重道远。公安机关始终坚持以人民为中心，针对电信网络诈骗犯罪形势，紧紧围绕涉诈银行账户和资金处置问题，会同人民银行、银保监会等部门深入推进“资金链”治理各项工作措施。

一是紧急止付。从2016年至今，全国公安机关在受理电信诈骗警情时，为全力拦截涉诈资金，使用国家反诈数据平台建立了4000余家商业银行、支付机构的快速联络通道，第一时间对收到被害人资金的涉诈账户开展紧急止付和延伸止付工作，止付时效为48小时。

二是即时查询。公安机关在受立案后，第一时间对涉案账户和涉案资金开展侦查工作，对银行账户、支付账户等账户信息、交易记录和其他有关资料进行查询，进一步追查资金去向，明确洗钱窝点和人员，重拳打击洗钱犯罪团伙。

三是快速冻结。公安机关在立案后，根据侦查犯罪需要，依法对犯罪嫌疑人名下或者实际控制的账户采取快速冻结措施，尤其是对前期紧急止付工作中拦截的涉案资金第一时间冻结，以便后期资金返还。此外，为确保涉诈账户不被反复利用，各级刑侦部门对涉案一级账户，以及犯罪嫌疑人名下或实际控制的涉案账户，做到应冻尽冻。

四是资金预警。为及时发现并减少被害人损失，国家反诈中心对疑似被害人开展预警劝阻工作。由国家反诈中心每日对涉案一级账户开展反查，精准研判出疑似被害人，及时部署各地预警劝阻。今年以来，日均下发资金预警指令5.8万人次，准确率达95%以上。

五是惩戒管控。为深入推进断卡行动，严厉打击惩戒治理非法买卖“两卡”违法犯罪活动，2020年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、工信部、中国人民银行联合发布了《关于依法严厉打击惩戒治理非法买卖电话卡银行卡违法犯罪活动的通告》，对出租出售银行账户人员实施行业惩戒。中国人民银行对公安机关认定买卖银行账户、支付账户的5万余人实施惩戒，5年内暂停银行非柜面业务、支付账户所有业务，并不得新开立账户。

六是资金返还。公安机关紧急拦截涉诈资金，全力开展资金返还，最大限度追赃挽损。2016年8月， 中国银行业监督管理委员会和公安部印发《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定》，2016年12月， 中国银行业监督管理委员会办公厅和公安部办公厅印发《电信网络新型违法犯罪案件冻结资金返还若干规定实施细则》，对银行业金融机构协助公安机关执行冻结的涉诈资金返还工作作出规定，为资金返还工作提供政策支持。对于查明冻结资金确属被害人合法财产，权属明确无争议的，公安机关按照程序将冻结资金返还，切实提升了人民群众的获得感、幸福感和安全感。

电信网络诈骗犯罪涉案资金处置与追赃挽损

许丹

（北京市海淀区人民检察院第二检察部主任）

电信网络诈骗犯罪涉案资金处置难与追赃挽损难，是困扰电信网络诈骗犯罪末端治理的突出问题，对此需分析成因并提出对策，以期对提升工作质效产生助益。

一、司法实践中存在的难题及成因分析

电信网络诈骗案件存在犯罪体系链条化、行为手段多样化、赃款流动快速化、诉源治理复杂化特点。在移动互联网技术加速发展的时代背景下，新型电信网络诈骗手段随着大数据、云计算的迭代更新而持续演变升级，对涉案资金的追踪和溯源难度进一步加大。

（一）证据调取瓶颈制约全链条打击

一是电信网络诈骗团伙成员之间广泛使用具有端到端加密、阅后即焚、私密聊天等功能的加密通信软件，且多为远程操控、上下单线联系。软件服务器往往在境外，关键电子数据常出现记录调取不能、用户数据不复存在的情况。

二是在资金流转环节，大量出现虚拟货币交易或以此伪装的掩饰隐瞒行为。涉及此类行为的证据基本上需要向境外注册的虚拟货币交易平台调取，如严格依照境外取证程序，环节增多，时间拉长，办案成本很高。

（二）资金穿透困难掣肘追赃挽损实效

电诈涉案资金流转分为三个阶段——收款、转移和提现。为逃避打击，犯罪分子在收款环节，常使用他人支付账户作为电信网络诈骗资金收款账户；转移环节，多利用虚拟货币洗钱转移赃款；提现环节，通过制造虚假交易或地下钱庄实现资金跨境转移。

涉虚拟货币类犯罪追溯性差、隐蔽性高，加之犯罪链条闭合、作案地点分散等特点，在资金流转链条方面的调查取证相较于传统犯罪技术门槛更高，且赃款一旦转换成虚拟货币，因冻结扣押及变现困难，后续追赃挽损很难进行。

（三）账户资金混同影响涉案赃款处置

电信网络诈骗收款账户中，往往有多种资金来源，部分钱款经查证属实系电信网络诈骗所得赃款，但因资金混同或经多级账户转入无法区分等原因，难以据此判定该账户内资金的具体归属，还衍生出“黑吃黑”的赃款追缴、一张卡被多个公安机关冻结的异地协同等实践难题。追其根源，大都由电诈犯罪中频繁出现的资金账户混同所导致。

二、应对电信网络诈骗资金处置及追赃挽损的对策和建议

为有效解决上述问题，可以采取以下对策：

一是应当重视电子数据证据的调取，提高指控能力。针对电信网络诈骗犯罪特点，海淀区检察院第二检察部在处室内部建设电子数据审查室，深化“检察官+数据审查员”新型办案模式，提高检察机关对取证的引导能力。加强与侦查机关协商，在完善全链条取证、明晰资金去向、强化共犯认定、查明信息泄露源头等方面，注重对电子证据的收集、固定和运用，成功办理了一批案件，取得良好成效。

二是着眼虚拟货币属性，加强顶层设计，研究制定统一规范的处置办法。

三是探索通过法律大数据深挖孤立案件背后的监督线索。海淀区检察院第二检察部以自办案件为样本，注重对个案中体现的碎片化特点进行串并，对于电诈案件资金渠道反映出的相关线索进行挖掘、深化，重点着眼于发现金融机构、运营商等在方面存在的风险点，进而开展相关法律监督活动，也取得了一定效果。

电信网络诈骗犯罪中的涉案财物处置

喻海松

（最高人民法院研究室处长 ）

电信网络诈骗犯罪案件涉案财物数量众多、权属来源复杂，如何依法妥当处置成为司法实践中的突出问题。在办理电信网络诈骗犯罪案件中，涉案财物处置需要关注如下三个问题：

一是办理信息网络犯罪案件，应当依法及时查封、扣押、冻结涉案财物，督促涉案人员退赃退赔，及时追赃挽损。换言之，就是要通过涉案财物处置尽量追赃挽损，最大限度减少被害人损失。

二是司法实践中，应当重视涉案财物的处置，纠正长时间存在的“重定罪量刑、轻涉案财物处置”的现象。对此，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》突出了审判环节对涉案财物处置的关注，规定在法庭审理过程中，应当对查封、扣押、冻结财物及其孳息的权属、来源等情况，是否属于违法所得或者依法应当追缴的其他涉案财物进行调查，由公诉人说明情况、出示证据、提出处理建议，并听取被告人、辩护人等诉讼参与人的意见；在法庭辩论时，要就涉案财物处理的相关问题进行辩论。

对于涉案财物的处置，公检法各机关应当各负其责，将刑事诉讼法规定的“分工负责，互相配合，互相制约”的原则落到实处。公安机关应注重收集证据，检察机关提出处理意见，法院做好裁判处理，真正做到涉案财物处置与定罪量刑并重。就电信网络诈骗犯罪案件而言，公安机关应当全面收集证明涉案财物性质、权属情况、依法应予追缴、没收或者责令退赔的证据材料，在移送审查起诉时随案移送并作出说明。其中，涉案财物需要返还被害人的，应当尽可能查明被害人损失情况。检察机关应当对涉案财物的证据材料进行审查，提起公诉时提出处理意见。法院应当依法作出判决，对涉案财物作出处理。

三是对应当返还被害人的合法财产，权属明确的，应依法及时返还；权属不明的，应在法院判决裁定生效后，按比例返还被害人，但已获退赔的部分应予扣除。

第三阶段主题研讨

电信网络诈骗犯罪源头预防和诉源治理

提升反电信网络诈骗检察公益诉讼治理效能

邱景辉

（最高人民检察院第八检察厅二级高级检察官，视频发言）

2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》。第三次提请全国人大常委会审议的反电信网络诈骗法（草案），拟在法律责任部分增设检察公益诉讼条款。这说明，党和国家对检察公益诉讼综合运用民事、行政、刑事法律责任手段，在对电信网络诈骗实现全链条打击、一体化治理中发挥独特作用，提出了新要求新期待。而实践证明，“拓展公益诉讼案件范围”以“加强对法律实施的监督”作为目标任务和路径方式，更加注重源头治理、综合治理，在监督保障对电信网络诈骗的齐抓共管、协同共治方面可以取得更好成效。

一、加强个人信息保护，重点防止特定群体被电信网络诈骗精准锁定

与此同时，针对买卖、泄露、滥用孕产妇、残疾人等特定群体个人信息的违法犯罪行为，检察机关依法开展公益诉讼，斩断个人信息侵权与电信网络诈骗之间的利益链条。

二、做优刑事附带民事公益诉讼，强化全链条纵深打击

个人信息保护法施行以来，检察机关重点针对利用黑客软件等计算机技术，或者从事快递、电信等职业的职务便利，窃取、倒卖公民个人信息的犯罪行为，积极稳妥办理了一批刑事附带民事公益诉讼案件。从这些案件中发现大量个人信息被用于实施电信网络诈骗，如果只追究被告人刑事责任，不足以惩治和预防关联的个人信息违法行为，也不利于开展溯源治理。

为依法打击电信网络诈骗以及上下游关联违法犯罪，特别是溯源治理买卖快递运单信息、公民个人信息的“黑色产业链”，2022年最高检印发《关于加强刑事检察与公益诉讼检察衔接协作严厉打击电信网络犯罪加强个人信息司法保护的通知》，为进一步增强刑事附带民事公益诉讼质效优化了配置、改善了条件。

未来，反电信网络诈骗法 颁布实施后，通过检察公益诉讼追赃挽损、技术反制的法律供给将得到补强，检察机关可以据此组建“刑事+公益诉讼+技术”检察办案团队，集中办理或联合督办涉及系统性、普遍性、行业性问题的重大案件，必要时部署开展专项整治行动，推动全链条纵深打击。

三、探索直接提起民事公益诉讼，及时有效修复受损公益

在个人信息保护法授权提起公益诉讼的三类起诉主体中，相对于“法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织”，检察机关具有明显职能优势，代表“国家队”的强势干预，彰显了个人信息保护的国家意志。为及时有效发挥民事公益诉讼的惩戒、修复功能，可以经过法律授权，或者征得法院同意，探索特定条件下由检察机关不经公告直接提起反电信网络诈骗或者 个人信息保护民事公益诉讼，并创新适用于网络空间治理和网络生态保护，有利于倡导科技向善的公益损害替代修复方式。

同时，检察机关正在探索通过直接制发民事公益诉讼检察建议的方式，督促电商平台、网络平台、短视频平台等平台企业依法履行个人信息保护的主体责任和社会责任。

四、充分发挥行政公益诉讼督促履职作用，推进协同共治

待反电信网络诈骗法颁布实施后，检察机关可深入开展依法打击行业“内鬼”泄露公民个人信息违法犯罪工作，积极配合“清朗”系列专项行动，依法督促相关职能部门加强金融、电信、互联网等行业的监管，促进电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者加强行业自律与企业合规。对于相关职能部门违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关可以根据行政诉讼法的相关规定提起行政公益诉讼。

发展个人信息处理合规科技

提升电信网络诈骗源头治理效能

周辉

（中国社会科学院法学研究所网络与信息法研究室副主任）

近年来，我国加大电信网络诈骗治理力度，取得突出成效。但伴随数字经济的快速发展和数字社会的深度演进，电信网络诈骗作为数字技术的负外部性体现更加突出，相关案件时有发生，严重影响人民群众生命财产利益、经济社会发展稳定和国家安全。面对新形势、新特点，需要进一步加强治理创新，更好发挥技术在治理中的积极作用。可通过合规科技反制电信网络诈骗技术，赋能个人信息保护，避免个人信息被不法分子非法利用，不断提升实现电信网络诈骗源头治理效能。

合规科技最早发源于强监管的金融行业，旨在提升监管有效性、提高合规效率及降低合规成本。狭义的合规科技被视为金融科技的一个分支，应用到以金融诈骗为代表的电信网络诈骗治理中，有着天然的契合性和可行性。

将合规科技应用到个人信息保护领域，既会产生个人信息利用与保护更好融合的动力，也面临个人信息违法巨额罚款甚至负担刑事责任的压力。在反电信网络诈骗语境下，个人信息处理合规科技还可以进一步与企业合规不起诉制度相结合，更好地确保企业真整改、真合规。

个人信息处理合规科技应用发展有着广阔前景，需注意把准方向，以免陷入误区：

第一，个人信息处理合规评估工具不是合规科技的核心技术。合规评估工具重在提供隐私政策文本评估，虽然可以应用自然语言学习等前沿技术，但并不能深入企业管理实践和业务流程内部，难以掌握真实的个人信息处理活动，即便得出合规的结论，也不能让监管部门真正放心、个人用户真正安心。合规科技需要直面技术运行和数据处理一线，通过控制和纠偏实际业务活动，确保真合规、动态合规。

第二，个人信息处理活动应用隐私计算等技术，即便提高了安全性，也并不必然合规。合规既包括安全，但又高于安全。个人信息在一个环节中的安全流动，很可能会被用于包括诈骗在内的非法目的。需要立足具体场景和环节，以相关法律要求为尺度，评价隐私计算的可预性、可用性、可靠性。

第三，个人信息处理合规科技的实质是“法律+科技”。法律解释应用能力和技术表达执行能力不可偏废。隐私计算技术在个人信息合规领域“大展拳脚”，离不开与理论和实务界法律专家团队的密切合作。

第四，个人信息处理合规科技是一个系统工程。真正成功的合规科技产品，既要覆盖个人信息处理全周期各环节，也要与企业的整个数据治理平台系统相融合，在完成合规使命的同时，进一步提升数据要素价值。

发展个人信息处理合规科技，是从源头实现电信网络诈骗敏捷治理、针对“精准诈骗”实施精准治理的关键一招。因此，要完善政策机制，为个人信息处理合规科技创新发展提供支持、指引和激励。

第一，在司法政策上要明确将应用合规科技作为企业合规计划、合规管理体系的重要内容，逐渐以可靠的合规技术替代合规监管人。

第二，基于个人信息保护一般规范和特别规范，对市场上不同类型的合规技术进行分类评价，为不同类型和规模的企业提供应用指南。

第三，结合电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者等电信网络诈骗治理主体特点，发布个人信息保护合规创新试点方案，培育可靠合规技术产品，并在充分试点基础上全行业推广应用。

第四，结合典型案例，推进个人信息处理合规科技应用的最佳实践，在进行声誉奖励激励同时，明确行业标准。

用科技保障隐私 提升用户获得感

聂正军

（蚂蚁集团首席隐私官）

近年来，我国个人信息保护状况发生了深刻的变化。表现为：第一，我国个人信息保护法律体系基本形成。第二，从执法层面讲，已形成各监管部门齐抓共管态势。第三，用户隐私保护、维权意识明显增强，维权能力明显提升。第四，个人信息保护已经成为全社会关注焦点。第五，提升数据安全和隐私保护能力成为企业的共同行动，等等。

数字化时代开展个人信息保护， 首先，企业应秉持“科技守护信任”理念，通过科技的力量保护用户隐私、保障数据安全。数据只有在确保安全、合规、保护隐私的前提下，才能真正创造价值。科技企业应保障用户的安全，同时让用户在整个产品使用过程中享有隐私保护获得感;严格遵守法律法规要求，遵循“有限”理念，仅收集为用户提供服务所必需的数据，并将个人信息的控制权交还给用户。

其次，科技企业收集和处理数据时应坚持三项原则：第一，坚持数据处理活动的公开透明。第二，坚持“三同时”原则，即产品设计的同时制定隐私保护和数据安全的管理方案；产品方案开发的同时实施隐私保护和数据安全管理措施；产品上线运行的同时上线运行隐私保护和数据安全管理功能。第三，坚持“三要”“三不要”原则，“三要”即要给用户安全感，要用数据给用户创造价值，要确保安全与合规；“三不要”即不要替用户做主，不要滥用数据，不要采集来历不明的数据。

企业提升用户隐私保护能力，可从以下几方面入手： 第一，强化理念引领。第二，加强组织保障。企业应建立体系化隐私保障组织，以确保隐私保护及安全要求得到真真切切地落实。 第三，加强制度保障。企业应围绕数据的全生命周期，在每个环节制定相应个人信息保护制度，并依此开展活动。 第四，以技术驱动数据安全与隐私保护能力建设。从风险防控视角，实现“看全”“看清”“看住”。 看全是指能否感知数据处理活动中可能隐藏的风险，能否看到全局； 看清是指当风险产生时，能否知道底层的应用系统的活动真相； 看住是指在数据快速扩散中如何能把风险看住紧盯处理。从用户体验视角出发，要确保用户对个人信息需要有安全感、知情权和控制力。

发挥平台作用

积极参与网络诈骗源头治理

蔡雄山

（快手集团法务副总裁）

直播短视频平台主要有宠粉送礼诈骗、私单交易诈骗、刷单兼职诈骗、婚恋交友诈骗等四类典型网络诈骗，体现出五个特点：一是精准性。诈骗团伙通过购买平台流量等，借助平台个性化推荐功能，更精准地传递给目标用户。 二是迷惑性。诈骗团队会传递精心包装的虚假视频，受害者受迷惑后被骗。 三是隐蔽性。诈骗团伙通常仅使用电信设备作案，作案工具小、易转移犯罪地，来电号码、IP地址经篡改后难以定位，从而逃避抓捕。 四是小额性。网络诈骗团队一般是单个诈骗金额较小，通过对多人进行小额诈骗以获得巨额钱款，受害者由于被诈骗金额较小往往不愿报案。 五是外链性。诈骗团伙利用短视频前端吸粉，私信添加好友后引流至第三方软件，再由诈骗团队以交友婚恋、兼职赚钱为噱头引至赌博网站、虚假投资网站等实施诈骗。

平台高度重视网络诈骗预防与打击，建立了“事前教育，事中阻断，事后打击”的反诈骗治理体系。具体包括：

在社会各界共同努力下，电信网络诈骗得到了一定程度遏制。实践中平台开展预防及打击工作也有一定困难，包括缺乏网络诈骗最新样本、溯源取证难、“微骗”难以立案、疫情办案周期相对长等。针对这些问题，建议：

一是加强黑灰产打击，堵住个人信息泄露源头。堵住个人信息泄露的源头是预防网络黑灰产的关键所在。

二是多方共治，进一步加强警企合作。遏制打击网络犯罪，需要各行业各部门有效分工、多方共治。建议相关单位对平台企业予以支持，将不常见的诈骗样本以及新型的作案手法，与平台及时协同共享。此外，加强行业研讨，逐步建立重点类案反诈策略模型，共同打击网络诈骗违法犯罪活动，营造清朗网络空间。

三是推陈出新，创新反诈宣传方式。首先，可创新宣传方式，充分运用新媒体手段，深入开展反诈网络宣传引导和正能量传播。其次，鼓励公安机关、检察机关、法院等部门入驻短视频平台，开通官方短视频账号，发挥政府反诈骗宣传专业、可信度高等优势。最后，可根据不同的诈骗类型制定更有针对性的宣传方案。

会议点评

双重视角下的电信网络诈骗犯罪治理

劳东燕

（清华大学法学院教授、博士生导师）

总的来说，围绕电信网络诈骗的研讨内容主要包括打击治理电信网络诈骗的政策层面和操作层面。政策层面，涉及打击电信网络诈骗犯罪前端、中端和后端。前端要求源头治理，预防为主；中端要求落实宽严相济刑事政策；后端指向电信网络诈骗追赃挽损问题。

具体操作层面，可以分成三个环节：前端涉及法律适用前问题，包括通过技术切实保障隐私安全问题、数据合规等。中端又分为中部前端和中部后端，对于电信网络诈骗来讲，中部前端主要包括个人信息犯罪，如侵犯公民个人信息罪和帮助信息网络犯罪活动罪 （以下简称“帮信罪”），中部后端环节指向电信网络诈骗。后端要考虑如何追赃挽损。

时下，电信网络诈骗之所以引发巨大关注，本质在于以往线下社会所形成的法律规范，很难照搬套用到线上社会。这就面临整个法律体系要如何演进的问题。法律如果要调控网络系统，很难直接控制算法设置、具体采取何种技术等。也就是说，法律需要通过间接调控，通过让企业或平台遵循法律规范所体现的价值取向，以达到规制的目的；至于具体算法和技术运用方面，法律在所不问。未来整个线上社会的治理应当是以间接控制为主，只有超越了边界或者框架设置不合法律层面的价值，才涉及法律干预和打击的问题。

对于电信网络诈骗的治理主要从刑法之外和刑法之内两方面进行。一方面是刑法之外层面。第一，对实名制的看法。公安系统采用网络实名制有助于打击违法犯罪，但也要看到，其预防犯罪功能是比较有限的。在打击犯罪环节，虽有助于定位或者发现犯罪嫌疑人，但大多数电信网络诈骗的犯罪嫌疑人处于境外，而且即便在境内，也会大量使用“猫池”或者不记名卡。大量合法公民的个人信息被收集后泄露，又会加剧相关领域的犯罪。目前实行的网络实名制，相关政策、法律对个人信息的保护力度尚不够，期待即将审议通过的反电信诈骗法会规定新的措施。

第二，对于个人信息保护，其一，设计开发环节法律规制欠缺。技术的设计开发存在明显的利益导向，如会过多考虑开发者和委托者利益，较少考虑公众利益，建议未来法律制度应考虑对设计开发环节的规制。其二，个人信息收集环节。现有法律中，无论个人信息保护法还是刑法，主要规制的是个人信息收集环节。收集环节的法律主要把重心放在审查被收集方同意与否。问题在于，用户如果不同意被收集个人信息，就会无法使用App。同时，其以用户同意作为使用基础，意味着同意后个人信息泄露风险及其后果主要由用户个人承担。未来收集个人信息需要考虑对信息处理者进行资质限制和场景限制。其三，使用环节。目前在使用环节基本没有法律规制，而滥用个人信息会同样会造成严重的损害，因此，未来对于滥用个人信息的法律规制也需跟上。

第三，个人信息保护中的法律基本归责机制的构建。法律层面进行风险分配与归责机制的建立应当考虑四个因素：一是相应的风险究竟是谁创设或共同参与创设的？二是在该领域谁才是利益的最大获得者？三是谁的预防风险能力比较高？四是法律的“板子”打在在哪个主体身上，最能够起到预防效果？

另一方面是刑法之内层面。刑法之内，前端主要涉及帮信罪和侵犯公民个人信息罪。从实践情况来看，侵犯公民个人信息罪的案件数量极少，与个人信息大量泄露的实际情况并不符合，在打击方面显然有较大的提升空间。至于帮信罪，自“断卡”行动以来，司法机关突出打击涉“两卡”犯罪，提高了执法司法力度。但需注意的是，“断卡”行动的本意是要进行源头治理，结果最后打击的却大多是“小鱼小虾”，还导致大量只有轻微过错的行为人有了刑事犯罪记录。未来帮信罪的适用范围应考虑限缩其处罚范围。

总体来讲，帮信罪其实放松了传统共同犯罪的三个要求：一是犯意联络要求。原来需要相互的范意联络，帮信罪中则不需要。 二是共犯从属性要求。按共同犯罪的原理，如果是共犯或帮助犯的话，其违法性要从属于正犯，正犯构成犯罪，帮助犯才能构成，现在帮信罪将从属性要件也消解了。 三是因果 性贡献要求。 共同犯罪中要求帮助行为对于法益侵害有因果 性贡献，帮信罪则把该要求也放松了。这样一来，就导致帮信罪很容易成为口袋罪。目前学界也基本形成了共识，如果放松犯意联络方面的要求，对于故意的认定就必须严格，故意方面要求达到确定明知或者高度确定性明知的程度；放松因果 性贡献要求，也不是将任何客观上帮助了犯罪的行为都认定是帮助犯，而是要考虑帮助行为是否违反了行业内的注意规范。在数据领域或者个人信息保护中，各主体都应遵守行业性规则，帮助行为也应该加上限制要件，即需要以违背行业内的注意规范为必要。

会议总结

听取意见建议

加大监管力度 坚持严打方针有效推进电信网络诈骗治理

阎建国

（全国人大代表、九三学社中央委员、九三学社中央法律委员会主任、北京市信利律师事务所首席合伙人）

电信网络诈骗犯罪呈现高发态势，扰乱了人们工作生活秩序，极大地危害了社会诚信，已经成为严重侵害人民群众切身利益的社会公害。我于2014年全国两会期间提出《关于保障国家网络安全，完善网络犯罪立法，加大打击力度，维护公民合法权益的议案》，2018年全国两会期间提出《关于继续加大打击电信诈骗和互联网违法犯罪的建议》，于2019年全国两会期间提出了《关于保障国家安全、网络安全，保障人民群众财产安全，严厉打击利用互联网新型犯罪活动，投资理财诈骗、电子商务传销、虚假的慈善网站、国家工程传销、跨国电信诈骗、网络赌博、非法吸收公众存款、非法集资、虚开增值税发票等严重破坏国家经济金融安全的行为的建议》，被全国人大列为重点督办建议。

电信网络诈骗犯罪目前存在的问题有：

一是电信网络诈骗严重侵害人民群众财产安全和合法权益。电信网络诈骗金额巨大，令人触目惊心，曾有被害人单日被骗金额高达1.17亿元人民币。

二是电信网络诈骗严重影响社会稳定。电信网络诈骗由于犯罪成本低、风险小、回报高，易被效仿和传播，形成犯罪“黑色产业链”，不但严重侵害群众财产安全和合法权益，更严重影响人民群众的安全感和生活安宁，给国家安全和社会稳定带来极大隐患。

三是电信网络诈骗导致严重信任危机。电信网络诈骗破坏了社会诚信，严重伤害了人与人之间的诚实信赖关系，加剧了人与人之间的不信任，增加了社会运行成本。

四是电信网络诈骗危害大辐射面广。 电信网络诈骗犯罪利用互联网破坏国家经济金融安全的犯罪形式多样，并且被害人数量多，分布广，社会影响大，表现为实施“套路贷”、投资理财诈骗、电子商务传销，设立虚假的慈善网站，进行跨国电信诈骗、网络赌博等等。

党中央、国务院对打击此类电信网络诈骗犯罪和涉及互联网违法犯罪高度关注，国务院批准建立了由公安部牵头的23个部门和单位组成的打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议制度，并组织开展打击治理电信网络新型违法犯罪专项行动。专项打击行动已取得一定成效，但从总体上看，电信网络诈骗犯罪仍呈高发多发态势，各行各业的快速发展过程中，行业管理、网络管控方面还存在不少漏洞，对此，建议从以下方面完善治理：

第一，加大宣传力度，防范电信网络诈骗犯罪。主要是：加强对金融网点的防范宣传，筑牢防范电信网络诈骗最后一道防线；加大面向全社会的防范宣传力度，提高群众防范意识；加大对互联网新型犯罪的打击和惩罚力度，完善立法，尽力挽回被害人的损失。

第二，加大对银行、电信等行业的监管力度，压缩电信网络诈骗活动空间。加强行业监管，防止信息泄露；加强对网络电话管理；加强对短信收发平台监控力度，清理诈骗信息。

第三，银行和电信行业应加强开户管理，严格审核用户真实性合法性，建立买卖账户和冒名开户的惩戒机制，加强风险监测，对异常账户和可疑交易，采取核验真实身份、核实交易情况、延时支付结算等措施。

第四，坚持严打方针。公安机关应坚持严打方针，始终保持对电信网络诈骗犯罪严打高压态势，并根据电信网络诈骗犯罪的特点，不断创新打击方式方法。开展网络技术培训，提高经济犯罪侦查人员的网络技术素质，创新网络技术辅助侦查模式。

第五，整合资源，推进信息共享。 办理电信网络诈骗犯罪时，可以整合涉案地区乃至全国经济犯罪侦查力量和资源，推进地区间信息共享，提升打击惩治犯罪效果。

第六，完善情报信息库。建议对涉案人员建立“黑名单”制度。结合互联网犯罪特点，充分利用各渠道情报资源，引导侦查方向，提高侦查效率。

构建立体化防范电信网络诈骗体系

李宗胜

（全国人大代表、辽宁安行律师事务所创始合伙人、辽宁省律师协会副会长、沈阳市律师协会副会长，视频发言）

近年来，信息技术快速发展，电信网络诈骗犯罪高发频发，严重侵害人民群众切身利益，引起广泛关注。顺应人民群众需求，全国人大常委会正在制定反电信网络诈骗法，这是防治电信网络诈骗的基础性法律，必将夯实防范电信网络诈骗的制度基石。最高人民检察院紧跟社会发展需要，高度重视打击治理电信网络诈骗犯罪工作，是司法为民的具体举措和体现，也是全国检察系统政治自觉、法治自觉和检察自觉的集中体现。

电信网络诈骗案件具有以下特点：其一，涉及数量多，涉案金额累计大，团伙规模大，呈现一定企业化运作模式；其二，犯罪成本普遍较低，被害群众防范意识薄弱，高智商人群被骗时有发生；其三，电信网络诈骗案件调查取证难，采集、分析信息数据庞杂，对行为人掌控难，摧毁链条式违法犯罪团伙相对较难。

如何构建电信网络诈骗立体化防范体系，有以下建议：

第一，不断总结、梳理、提炼惩治电信网络诈骗犯罪的经验、规律和教训，为丰富和筑牢惩治电信网络诈骗犯罪法律体系奠定基础。司法实践既是司法活动，又是具体而深入的“调研活动 ”， 可为国家立法贡献智慧，是惩治电信网络诈骗的基础性工程。建议通过司法实践总结和调研研讨，以及从刑事、行政、民事、信用等方面加强研究，形成依法治理的基础性立体框架。

第二，不断丰富和提炼反电信网络诈骗的典型案例，用生动、鲜活的案例揭示花样百出的电信网络诈骗行为。这些典型案例，不仅指检察机关和法院公布的典型案例，还要公布工信、市场监管等有关部门的行政处罚案例，更要公布人民群众防范和制止电信网络诈骗行为的典型案例，推动形成惩治、打击、防范立体化社会实践框架。

第三，充分发挥中国特色社会主义制度优势，通过各司其职、条块分工的工作体系，在党的统一领导下，把各部门管理职责集中到以人民为中心的司法理念上来。各部门执法、司法过程中应时刻注重溯源治理，不能头疼医头、脚疼医脚，办理每一起犯罪案件都要尽可能从中理出违法犯罪的脉络和关键节点，梳理出哪个环节出现了疏漏，从而上升到如何治理个人敏感信息来源，防范“视而不见”“放任自流”现象，在该类犯罪信息传输源头上实现立体化治理框架。

第四，强化防范电信网络诈骗宣传引导。目前，社区、街道以及公安机关张贴的防范电信诈骗标语随处可见，如，凡是“冒充公检法要求转账的都是诈骗”，这类标语对冒充司法机关的电信网络诈骗起到了很大的遏制作用。另外，司法行政及相关职能部门要发挥各自法治宣传作用，在防范电信网络诈骗工作中全面贯彻“谁执法谁普法”普法责任制，司法行政机关更应利用公共法律服务网络体系系统加强宣传，律师在开展“一村屯一社区一法律顾问”过程中，也应将防范电信网络诈骗作为法律宣传的重要内容。同时，还要针对电信网络诈骗违法犯罪特点，对针对即将入学、即将毕业就业等特殊群体进行宣传引导；在宣传中，不仅要宣传惩治电信网络违法犯罪的成绩，更要用受害甚至血本无归者的教训开展宣教，通过血淋淋的事实和国家有关部门的执法司法活动，引导广大人民群众共同筑牢防范电信网络诈骗“钢铁长城”。

协力提升惩治电信网络诈骗重点督办建议办理质效

郭海燕

（全国人大监察和司法委员会司法室处长）

电信网络诈骗违法犯罪扰乱电信网络秩序，阻碍电信网络经济的健康发展，严重威胁人民群众财产安全等合法权益，引起社会普遍关注。

首先，相关建议充分体现人大代表履职担当。关于惩治电信网络诈骗的研讨是十三届全国人大五次会议代表建议办理工作的一部分。全国人大常委会办公厅将“严厉打击电信网络犯罪，加强个人信息司法保护”8件建议确定为重点督办建议，交由最高人民检察院牵头办理，由全国人大监察和司法委员会督办。人大代表在其中发挥着重要作用。在2021年10月召开的中央人大工作会议上，习近平总书记发表了重要讲话，系统阐述了全过程人民民主的理念，并对人大代表履职提出了更高要求，要求做到“民有所呼、我有所应”。代表依法履职、提出议案建议是践行全过程人民民主的题中应有之义。人大代表繁重的业务工作并没有影响代表议案建议的质量。就惩治电信网络诈骗建议来说，充分反映了人民群众的意愿和呼声，抓住了社会的痛点和堵点。这些建议有理有据，有政策高度，也有合理举措，充分体现了人大代表的责任担当及履职专业度。

其次，最高人民检察院对重点督办建议办理始终高度重视。从本届开始，五年来，最高检始终站在坚持和完善人民代表大会制度的高度来认识代表建议办理工作。最高检主要领导每年都出席代表议案建议办理交办会并作出部署要求。建议办理工作中，严格贯彻栗战书委员长关于代表建议“内容高质量、办理高质量”和“既要重结果、也要重过程”要求，注重加强组织领导，压实办理责任，完善办理机制，密切联系代表，强化沟通联络，积极推动成果转化。对于重点督办建议，最高检通过召开座谈会、邀请代表参加调研等形式，当面听取代表意见；与全国人大监察和司法委员会密切沟通联系，邀请全国人大监察和司法委员会有关同志参加会议、调研等。2022年6月上旬，全国人大监察和司法委员会有关同志受邀线上观摩了“反诈进课堂守护毕业季”为主题的多级检察机关联动线上“反诈”进校园活动；7月上旬，全国人大监察和司法委员会派员参加了最高检第四检察厅在浙江开展的“以数字化改革助推网络溯源治理”主题调研。通过这些活动，加强与代表面对面沟通，从“有来有往”到“常来常往”，代表们参与更加深入，回应更加及时准确。从这几年重点督办建议的办理情况来看，最高检已经形成一套比较科学的工作机制，办出了成效。以检察公益诉讼这项建议为例，这是2018年至2020年连续3年的重点督办建议，经过最高检和有关方面的共同努力，代表建议所提的检察公益诉讼案件范围过窄等问题正逐步得到解决，检察公益诉讼的内容写入了未成年人保护法、个人信息保护法等多部法律中，检察公益诉讼专门立法也在探索推进中。目前，我们正在研究推动将制定检察公益诉讼法列入十四届全国人大常委会立法规划。

再次，希望各部门共同做好应对电信网络诈骗下一步工作。坚决打击电信网络诈骗，有效遏制相关案件多发高发态势，关系更高水平的平安中国建设，是贯彻以人民为中心的发展思想的切实行动，必须把它做好。 惩治电信网络诈骗犯罪作为一项重点督办建议，牵头办理单位是最高检，但仅凭一家力量是无法彻底解决电信网络诈骗问题的，必须有关各方通力协作。从今天的研讨交流来看，各相关部门都做了很多工作。对代表们在建议中所提的意见建议，都结合各自实际作了深入研究，有的已经出台规范性文件予以落实。代表建议的办理是有时限的，但解决电信网络诈骗问题是没有止境的。全国人大常委会即将通过反电信网络诈骗法，但“徒法不足以自行”，反电信网络诈骗法的通过不是代表建议办理的终点，更不是电信网络诈骗问题的最终解决。建议大家以此次研讨为契机，进一步加强探索研究，加强相互沟通交流，共同做好重点督办建议办理的后半篇文章，争取早日办出成效，充分彰显制度优势。

作为重点建议的督办单位，我们会持续关注这项工作，秉持寓支持和服务于监督之中的理念，加强与最高检的沟通协调，进一步推动成果转化。

总结

检察机关在惩治电信网络诈骗犯罪中的责任担当

程雷

最高人民检察院第四检察厅副厅长（挂职）

打击治理电信网络诈骗犯罪是检察机关重要的政治责任、法治责任。要履行好这个责任，检察机关关键要落实好习近平法治思想，按照习近平总书记关于打击治理电信网络诈骗犯罪的指示要求，从惩、防、治三方面一体履职、系统推进。

首先，坚持全链条惩治。黑灰产链条是电信网络诈骗犯罪滋生蔓延的重要因素。惩治这类犯罪，关键是要从黑灰产链条入手，由上(游)及下(游)，以下(游)溯上(游)，努力挤压其生存空间。当前，在持续保持对电信网络诈骗犯罪打击力度的同时，应更加重视加强对前端涉个人信息犯罪的惩治，尤其是要把批量提供个人信息、提供个人敏感信息的行为作为打击重点，坚决杜绝为电信网络诈骗犯罪“输血供粮”的现象。

其次，坚持一体化治理。电信网络诈骗犯罪多发高发，背后折射出网络治理、社会治理还存在不足之处。因此，光靠“惩”、只有“惩”是不够的，关键还在于“治”，做到“惩”“治”结合，以“惩”促“治”。对于检察机关而言，应依法能动履职，加强案件反向审视，利用数字化改革成果，注重从类案中发现、提炼社会治理中的共通性问题，及时向有关部门提出“检察预警”。注重协同治理，对内，全面充分履行“四大检察”职能，尤其是强化刑事检察和公益诉讼检察联动，推动涉诈领域公共利益保护；对外，积极会同有关部门，聚焦重点行业领域，利用多种形式，强化系统治理，压实前端责任。

再次，坚持精准化预防。预防关键要精准。对于检察机关而言，应落实“谁执法谁普法”普法责任制，紧密结合司法办案，充分发挥典型案例的警示、教育作用，同步、持续开展法治宣传。聚焦重点群体，尤其是针对“一老一小”受骗问题，深入社区、学校，加强以案释法，提升识骗防骗能力；高度重视行业从业人员涉罪问题，加大典型案例曝光力度，推动加强行业教育培训，提升职业道德和法治素养。创新宣传形式，用人民群众喜闻乐见的方式，讲好反诈故事，传授好防诈经验，营造全民反诈的良好社会氛围。

（内容请详见《人民检察》2022年第16期）

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